种质资源保护不力，有效利用不足，流失比较严重；育种创新体制机制不适应现代种业发展要求，种业国际竞争力弱；植物新品种保护力度小，假冒侵权现象时有发生；基层种业执法机构权责不清……随着种子法，日前提交十二届全国人大常委会第十四次会议审议，关于我国种子生产经营出现的种种问题被摆在了台面。
“种子是农林科技进步的基础和重要载体，种业是提升农林竞争力的关键。农林业发展要以种为先，进一步提升种业的基础性、核心性、战略性作用。适时修订种子法对做大做强种业，转变农林业发展方式，发展现代农林产业，促进农民增收具有重要意义。”全国人大常委会委员穆东升说。
不仅如此，当前种业市场已经形成了国外企业寡头垄断的格局，如果不能保护好自身的种质资源，不能有效应对外资强劲扩张的势头，扶持国内种子企业做大做强，中国种业发展甚至粮食安全和生态安全都会受到威胁。
全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟表示，种子法修改的总体思路是，按照发展现代种业要求，立足于提升我国种业自主创新能力和市场竞争力，对种质资源保护、育种创新体制机制、品种审定和登记管理、植物新品种保护、种子生产经营许可、种业监督管理等进行全面规范，构建科学、合理、健全的种子法律制度。
严格审批外资利用种质资源
种质资源是遗传物质代际传递的载体，是选育植物新品种的基础。截至2014年底，中国已长期保存农作物种质资源44.3万份，居世界第二位。在建设国家种质库的基础上，全国有30个省区市建立了省级生物基因保存中心或农作物种质资源库。目前还建立了野生稻、野生大豆和野生小麦等26类野生近缘植物原生境保护点169个。
不过从总体上看，中国需要保护的种质资源种类多、地域广、范围大、生存条件复杂，保护和利用难度较大。加之社会对种质资源重要性的认识不足，种质资源保护形势严峻。
随着城镇化的发展，城市建设迅速扩张，全国人大常委会副委员长张宝文指出，近年来，大量原来建在郊区甚至是远郊区的种质资源库、保护区或者保护地，逐步纳入了城市规划的范围。由于种质资源保护的公益性质，难以给地方带来经济效益，有些地方随意占用种质资源库、保护区和保护地的现象比较严重，造成大量地方品种和野生品种种质资源因此而消失。
此外，权威人士在接受采访时指出，现行种子法规定，向境外提供种质资源应当经国务院农业、林业行政主管部门批准，但对外国人、外国企业或者外国其他组织与国内合作研究利用种质资源的行为没有规范。“这导致境外人士、外国企业或外国其他组织能够借合作研究之名，轻易获取我国优异种质资源。”
随着国际交流的不断深入，外资进入中国种业呈现加速趋势，国外种子企业通过并购国内种子企业、独资或合资开展种子生产经营和设立研发机构等方式进入中国种业领域。一些境外机构通过这些形式获取中国优异种质资源，导致不少珍稀种质资源流失到国外。
为保护好种质资源这一国家战略资源，草案规定，占用种质资源库、种质资源保护区或者种质资源保护地的，需经原设立机关同意。此次法律修改还明确规定，与外国人、外国企业或者外国其他组织开展合作研究利用种质资源的，应当经国务院农业、林业行政主管部门批准。
法律草案对外资进入中国种业也进行了规范，要求国家建立种业安全审查机制。对于外国人、外国企业或外国其他组织投资、并购境内种子企业，或者与境内科研机构、种子企业开展技术合作，从事品种研发、种子生产经营的审批程序和管理办法，由国务院有关部门依照有关法律、行政法规规定。
育种投入长期严重不足
中国种业的现状是，修饰性、模仿性和低水平重复品种多，有突破性的原始创新品种少。刘振伟认为，原因在于，长期以来，周期长、经济效益不明显的基础性、前沿性、公益性育种投入严重不足，企业的自主研发投入也十分有限。
据统计，中国农业科研财政投入占农业GDP比重仅为0.53%左右，低于1%的国际平均水平，还不到发达国家平均数的四分之一，也达不到30个最低收入国家的简单平均数。按照联合国粮食及农业组织的研究，当一国农业科研投入强度达到2%左右时，该国才能真正进入农业科技自主创新阶段。
从企业层面看，2012年世界种业十强公司销售额达270多亿美元，占全球种业市场份额的61%，其中前三强种子公司（孟山都、杜邦先锋、先正达）销售额达200多亿美元，占比超过44%。而2012年中国种业前十强销售额共106亿元，占全国种子市场份额的10%。科研投入方面，美国孟山都公司2012年科研投入15.7亿美元，中国前50强企业投入共计12亿元。
目前，外资进入中国种业呈现出由蔬菜、花卉等园艺作物向水稻、玉米等主要粮食作物拓展，由种子生产销售向种质资源收集等科研育种上游延伸，由合资、合作经营向并购国内种子企业发展等特点。
“外资进入后扩张势头强劲，从长远看，如处理不好将对我国种业发展甚至粮食安全和生态安全构成威胁。市场空间受到挤占已经显现，部分种子市场已被外资企业控制。由于外国种子价格普遍高于国产种子几倍甚至数十倍，进一步的影响是生产成本提高。国内育种科研创新也可能因此受到抑制。”权威人士说。
有常委会组成人员以大豆为例指出，由于中国的大豆产量低、出油率低，而难以抗拒美国转基因大豆的侵入，现在中国的食用油市场已经丢得差不多了。
为此，国家层面将建立主要由市场决定种业技术创新项目和经费分配、成果评价的机制；支持公益性科研院所及高等院校重点开展育种的基础性、前沿性和应用技术研究，以及常规作物、主要造林树种育种和无性繁殖材料选育等公益性研究；鼓励种子企业充分利用公益性研究成果，培育具有自主知识产权的优良品种，鼓励种子企业与科研院所及高等院校构建技术研发平台或产学研结合的种业技术创新体系。
权威人士表示，围绕着种业的发展，近年来国家在产业政策、财政、税收、保险、信贷、人才培养等方面都出台了不少扶持政策，将这些行之有效的政策转化为法律是必要的。正是基于这一考虑，提交全国人大常委会会议审议的种子法修订草案专门设置了扶持措施一章。
杜绝假种
品种审定制度是中国品种管理的重要制度，对良种推广发挥了积极作用，但在实践中也存在审定品种多、审定通道窄、审定过程不规范等问题。有的审定标准与市场需求脱节，品种审定与保护脱节，“一品多名”和“多品一名”现象时有发生。
也正因为如此，种子市场的管理成为常委会组成人员关注的重点之一。全国人大常委会副委员长吉炳轩就表示，由于种子市场的管理不到位，假冒伪劣、以次充优、坑农害农的种子事件仍然不少。有的农民用上了假种子，仅有的几亩地、几十亩地陷入了绝收的境地，一年收成因劣种假种而被毁掉。
记者了解到，提交审议的种子法减少了主要农作物审定品种的种类。取消国务院农业行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门可以各自再确定一至二种主要农作物作为审定品种的规定，审定的主要农作物由28种减少为稻、小麦、玉米、棉花、大豆共5种。
与主要农作物审定过多不同，蔬菜、果树、花卉等经济作物品种则长期缺乏管理。此次修法明确要求建立非主要农作物品种登记制度。张宝文表示，现行种子法中只规定了主要农作物品种和主要林木品种进入市场前必须通过审定，对非主要农作物和非主要林木的品种管理没有作明确规定，导致这些品种的管理处于无序状态，造成品种多乱杂、更新换代慢、品种真实性无保障。本文来源：瞭望观察网
“由于这些作物品种不审定也不登记，相关主管部门没有品种的标准样品、不掌握品种的特征特性，因此无法判定市场销售品种的真假。一旦在生产上出现问题也难以进行鉴定，无法保障农民的利益。由于仿冒成本低、经济利益高，市场上出现大量的一品多名等"冒牌"、"套牌"种子，严重损害了育种者的合法权益，挫伤了其创新积极性。”张宝文说。
品种退出制度的建立，将为种业发展创造良好市场环境。经审定的农作物品种和林木品种出现不可克服的严重缺陷不宜继续经营、推广的，由原公告部门发布公告，停止经营、推广。
现实中，转基因产品一直是社会关注的焦点。为了回应消费者对于转基因产品安全性的关切，草案规定，转基因植物品种的选育、试验、审定和推广应当进行安全性评价，采取严格的安全控制措施，国务院农业、林业行政主管部门应当加强跟踪监管并及时公告有关转基因植物品种审定和推广的信息。
与现行种子法相比，草案增加了加强跟踪监管和及时公告有关信息的内容。“对从事转基因植物品种种子生产经营的种子企业的种子生产经营许可证，由省、自治区、直辖市人民政府农业、林业行政主管部门审核，报国务院农业、林业行政主管部门核发。”刘振伟说。
