编者按：党的十八大指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。十八届三中全会进一步明确，要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，加快完善现代市场体系和宏观调控体系，建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，完善金融市场体系；加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理和环境保护等职责。
农业作为国民经济的基础，其发展既符合一般的经济规律，又有自身的特殊性。从农业的视角切入，研究如何“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，对于新时期推动我国现代农业发展具有重要的战略意义。
农业部市场与经济信息司组织司内青年干部以“在更加尊重市场规律、更好发挥政府作用背景下推进现代农业发展”为主题，围绕完善农产品价格形成机制、建立公平开放透明的市场规则、加强中央政府宏观调控职责和能力等八个问题进行专题研究。从本期起，本版连续两期摘编刊出其研究成果。
建立公平合理的市场规则
市场规则是市场经济主体(法人或自然人)的基本行为规范和准绳，是维护市场经济得以运转的章法，是适用于市场行为的一种社会规范。从市场经济的发展历史看，市场规则的形成主要有两种类型：一种是市场主体在利益冲突和竞争中自发形成的秩序规则，即诱致性制度变迁；另一种是市场不能自发形成，需要外部强制性力量（即政府）提供的规则，即强制性制度变迁。西方国家市场规则主要通过市场自发形成。而对于转轨经济国家来说，在市场体制建立初期，往往首先需要的是强制性规则。
改革开放以来，我国市场体系建设取得重要进展。随着2004年全面放开粮食收购市场，我国确立了市场在供求调节中的主体地位，基本形成全国统一的市场体系。但仍存在一系列问题，尤其是作为农产品主要流通渠道的批发市场，在投资、经营、管理以及日常运营方面都存在需要规范之处，这已成为制约我国农产品市场发展的瓶颈。应由政府发挥重大的关键性作用，同时引导市场内部博弈，逐步自发形成规则的趋势。
一是政府有力推动。建议加快制定农产品流通法律法规，明确市场地位，规范市场行为。借鉴美国、日本、德国等国家以及我国武汉、寿光等地农产品流通一体化管理的实践和经验，积极推进农产品流通体制改革，建立农业全产业链一体化管理的流通体制。
二是统一市场监管。建立健全公平合理的市场规则，决不直接切入市场、干预市场主体的正常经营活动。制定原则性的规定，明确切实可行的细则，政府在内的所有行为主体都要依法依规办事，加强责任追究。
三是实行负面清单管理。政府应列出禁止和限制进入的行业、领域、业务等清单，只管“不能做什么”，不再提出“鼓励类项目”。政府同步建立健全负面清单管理的制度性、程序性规则。同时，加强社会信用体系建设，形成与国际接轨的市场制度。
四是发挥市场主体和市场组织作用。将市场主体作为建立市场规则的主要力量，将行业协会等组织作为建立市场规则的主要支撑，自发建立健全农产品市场自律性管理制度、交易制度、行为准则。
运用金融手段保障农业生产者收益
2014年中央1号文件除了提出开展目标价格补贴试点外，还提出了要探索粮食、生猪等农产品目标价格保险试点，开展粮食生产规模经营主体营销贷款试点，这对我国农业金融服务创新提出了新的要求。
以美国为例，除了建立多种目标价格补贴机制外，还建立了以营销贷款为主，以市场化贷款、贷款差额支付为补充的政策框架，有效降低了农业生产经营的自然风险和市场风险。
营销贷款期限通常为9个月，覆盖的农作物包括小麦、谷物饲料、棉花、花生、烟草、水稻、含油种子和食糖等。农业经营者用全部或者一定比例农产品作为抵押，按照一定贷款率从农产品信贷公司获得贷款，到期后若市场价格高于贷款率和利息的总和，农业生产者可以选择出售农产品后连本带息偿还农产品信贷公司贷款。反之，生产者可将农产品交给农产品信贷公司，信贷公司不能要求生产者补足加息贷款率和市场价格之间的差额。
市场化贷款是一种对营销贷款的补充，它允许农业生产者在农产品市场价格低于加息贷款率时，以一个低于加息贷款率的特定数额来偿还农产品信贷公司贷款。
营销贷款会促使农业生产者在市场行情欠佳条件下以货抵债，从而导致农产品信贷公司存货激增，而市场化贷款计划正好可以解决这个问题。且由于销售权回到农业生产者手中，可以促使农业生产者关心农产品品质、销售过程和价格。
贷款差额支付要求无论市场价格为多少，农业生产者必须按照事先签订的加息贷款率足额偿还农产品信贷公司的贷款，然后联邦政府通过直接支付的方式，按照加息贷款率和市场价格之间的差额来补贴农业生产者。贷款差额支付减少了中间人，减轻了农产品信贷公司的负担。
笔者建议，应借鉴国际经验，抓紧研究创新我国农产品金融服务工具：
一是加快相关立法和试点。应借鉴美国经验，成立专门机构研究农业补贴立法，加强立法能力建设，加快推进营销贷款和农业保险立法进程。同时，支持金融机构在经济较发达、财政实力较强且农业组织化、产业化程度较高地区选择成熟品种开展试点。
二是强化产销信息采集。应在农业、统计等部门工作的基础上，全面加强从田头交易价到零售价全程价格体系所需的数据采集等，建立市场信息集中平台。
三是加强农业保险创新。应基于农业生产经营风险、成本、价格、农民合理收入等指标，制定保险条款、赔付标准等，研发不同种类的作物保险产品，扩大现有农业保险补贴规模，建立再保险和巨灾风险保险制度。
制定差异化的价格政策工具
进入新世纪以来，以2004年开始的粮食（稻谷、小麦）最低收购价、2008年以来的重要农产品（玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖）临时收储和2009年出台的生猪市场调控预案为代表，初步构建了既有市场供求决定、又有政府调控的农产品价格形成机制，这对于稳定生产、稳定市场、保障供给功不可没。但是，随着我国重要农产品供求关系的变化、国内外市场互动性的增强和市场配置资源能力的提高，农产品市场运行环境也面临新的形势，应根据各类产品的重要程度、市场结构及价格形成机制，研究制定差异化的价格政策工具。
对于“米袋子”产品，应完善最低收购价和临时收储政策，紧盯成本收益，稳步提高价格支持水平。既要逐年适当提高以弥补生产成本增长，又要考虑市场供需情况，注重发挥市场多元收购主体的积极作用，避免“最低价”成为“最高价”。合理利用关税、配额和非关税壁垒等手段把好进口关。
对于棉油糖产品，研究推动临时收储政策向目标价格补贴政策转变。加快目标价格补贴政策试点，减少对市场流通环节的干预。参照发达国家的成功做法，可先期选择在规模化程度相对较高的优势产区试点。同时研究信贷支持、价格保险等配套工具，提高政策执行效率和效果。
对于生猪，“三管齐下”健全市场稳定机制。一是创新生猪交易方式。完善现货市场，开展远期交易试点，着手准备上市期货，最终构建拍卖和订单结合、线上和线下并行、期货和现货良性互动的交易体系。二是提高信息引导水平。强化面向生产者特别是标准化规模养殖场的信息服务，通过发布引导生产的先行指标，预警市场风险，促进生产稳定发展。三是健全市场调控政策。完善调控预案，适度扩大冻肉收储规模，健全冻肉收储工作机制；抓紧研究建立生猪市场价格调节基金；研究出台针对规模养殖户的生猪、仔猪、母猪价格保险和收益保险政策。
对于其他“菜篮子”产品，按照“有所为有所不为”原则，建立调控目录制度。应总结近年来我国鲜活农产品供需及价格波动状况，以大中城市为重点，评估各品种对当地居民生活的影响程度，研究建立调控目录制度。把居民基本需求的大宗“菜篮子”产品列入调控目录，由政府调控，保供稳价；其他未纳入目录的产品，完全由市场自行调节。以价格调节基金为主要手段，在价格过低时适时启动收储、运销、储藏、加工、销毁等应急措施，保障农民合理收益；在价格过高时，增加对城乡低收入群体的补贴。
宏观调控应与现代农业产业政策相结合
宏观经济的稳定离不开现代农业的发展，加强政府宏观调控职责和能力，离不开重要农产品的总量平衡和生产力结构优化，离不开农产品市场的平稳运行。从服务于宏观经济发展全局出发探讨现代农业的战略定位，近年来有三个问题值得关注：
一是以产值论英雄，农业基础地位有所松动。随着农业占国民经济的比重逐年下降，社会上对农业保障食物供给的基础性地位的认识有所动摇，农业投入“只增不减”的持续增长机制难以确立，农业投入很容易成为财政“紧缩”的对象。
二是宏观调控“一刀切”，农业易受伤。例如，当采取稳健的财政政策和紧缩的货币政策时，尽管农业投入品价格涨幅趋缓，但农产品价格往往低迷，甚至出现“卖难”，农户、合作社和农业企业“贷款难”明显加剧。
三是社会关注CPI，农产品易成替罪羊。由于我国CPI构成中食品所占比重较大，每当农产品价格出现短期随机波动，CPI就会在第一时间出现夸张性反应，容易使人将CPI上涨与农产品价格上涨等同起来。而政府为了平息物价波动，便会立刻出台各类农产品价格调控措施。实际上，农产品价格短期波动与通胀并没有必然的联系，政府以此进行宏观调控，可能会错失调控的良机。
围绕加强政府宏观调控职责和能力，在促进现代农业发展上，建议：
一是从保障国家粮食安全和重要农产品有效供给出发，形成农业稳定增长的投入机制。粮食生产如果出现滑坡，宏观经济的系统性风险将被放大，实现经济持续健康发展的目标就有可能成为泡影。因此，必须建立农业投入稳定增长的机制，并以法律而不仅仅是中央1号文件的形式固化下来，避免出现财政收入波动就压缩农业投入的现象发生。
二是从农业的特殊性出发，将宏观调控与现代农业的产业政策相结合。农业生产具有周期性，是自然再生产与经济再生产相互交织的过程，农业生产经营者在转移成本、管理风险、稳定收入等方面应对宏观经济变化的能力普遍较弱。宏观调控应充分考虑农业的产业特征，在收入补贴、农业投资、金融支持等方面给予一定的“绿色通道”政策，将财政政策、货币政策与农业价格、产业政策结合起来，提高调控的灵活性，避免农民利益和农业产业发展受调控影响过大。
三是从提高调控的科学性和创造良好的农业发展环境出发，建立CPI调整优化机制，逐步降低食品权重。由于随着国民经济总量的快速增长，食品消费占收入的比重越来越低，因此，世界大多数国家均适时对CPI构成进行调整，以更加真实地反映物价水平的变化。应尽快建立我国CPI构成的定期调整优化机制，逐步降低食品权重，以更加科学地衡量通胀水平，更好地服务于国家宏观调控的要求。
