当下，我国粮食生产、粮食市场有一些让人看不懂的地方：一方面是粮食进口激增，一方面是库存积压、卖粮难再度来袭；一方面是“谁来种粮”的忧虑，一方面是“十一连增”的骄人成绩；一方面是资源环境压力日增，一方面是简单追求产量的冲动不减……或许有人说，粮食多了总是好事。然而这只是看到了事情的表面。粮食多的背后，市场是不是正常？粮食结构有没有问题？农民的种粮积极性如何保护？粮食生产是不是可持续？这些都是需要认真研究、深入思考的问题。半月谈记者近期深入多个粮食大省采访，发现保障粮食安全正面临新的形势和考验，相关战略和政策措施都到了调整的关口。
粮食卖不动，粮农欲哭无泪 ——来自粮食大省河南的一线调查
今年，河南夏粮总产突破700亿斤，连续13年增产。然而对粮农来说，丰收的喜悦并没有维持多久，因为积压在手的粮食成了烫手山芋。
连日来半月谈记者走访河南多个县区，发现卖粮难正在局地抬头。持续卖粮难还通过粮食链、资金链、土地链的传导，引发连锁不良反应：粮食经纪人大量购粮后滞销；种粮大户艰难维持，无钱投入再生产；农资经销商赊销严重，经营困难……
“现在急得都想咬人”
最近，方城县券桥镇的街道两旁停满了卖粮的大货车。这些车时间最短的已经在路边停放了四五天，最长的已经停放了十几天。司机们反映，券桥有一家中储粮委托的粮食收购点，但每天只收一两车小麦。如此一来，他们就只能长久地在粮库外边和道路两边排队等待。
等待中，司机们在粮库门外的树林里搭起了吊床，貌似悠闲地上网、休息……与中储粮略显“矜持”的收购相比，紧邻粮库的一家私人收购点却在敞开收购小麦。尽管价格只有每斤0.95元，比保护价低了2毛多，还是有农民前来卖粮。“不卖粮食没钱花。”一名卖粮农民说。
舍不得低价卖的就只有压在手里。在豫南一位粮食经纪人李俊平(化名)家里，记者看到成堆的麦子裸露着，像起伏的小山一样从屋里一直蔓延到院外。磅秤、蛇皮袋、架子车散乱地放置其间。不时有鸽子从房顶飞落下来啄食。空气中散发着一种鸽子粪与粮食霉变混合的臭味……
今年新麦收获后，李俊平开秤从农民手中收购了40万斤。“前后持续收了10天，堆在家里竟然两个多月没‘走掉’。从事粮食经销生意十多年，这种情况还是头回遇到。”
同样遭遇卖粮难的，还有另一地的经纪人刘保臣。因为未能及时兑付粮款、不堪要账农民的辱骂，刘保臣71岁的父亲刘长志不久前上吊自杀。
刘保臣介绍，自己和几个合伙人前后共收了240多万斤小麦。在花光了100多万元的民间私贷后，仍余100多万元的粮款未能兑付。不断有农民前来讨要，最多的时候一天来了将近50人。
“要钱的人一着急就说脏话，我父亲一把年纪哪受过这气，想不开就上吊自杀了。”刘保臣说，“根据往年的经验，国家保护价1.18元，我们收购价1.1元，除去运费和人工，每斤能挣2分钱。谁想到能出现这样的情况，现在急得都想咬人。”
统计显示，截至8月20日，河南省累计收购小麦340.4亿斤，比上年同期减少61.2亿斤，其中无论是政府托市收购还是市场主体收购量，都比上年同期明显减少。
“拴在同一根绳上的蚂蚱”
随着时间推移，卖粮难的影响正逐渐向深层次传导：由于经纪人收购的小麦难以脱手，致使包括种粮大户在内的售粮农民遭遇“打白条”，后者因此无法兑付农资商户的赊销款。大家成了“拴在同一根绳上的蚂蚱”，日子都不好过。
在唐河县源谭镇，农资经销商秦长春拿出厚厚一沓账单。粗略数了一下，足有30多张。只见上面一笔笔记着农民赊销农资的信息，少则三五百元，多的达到数万元。
“大致算了一下，截至目前外面的农资欠款还有200多万元，多数都是去年种麦时赊欠的，现在玉米眼看都要收获了，有的连着两季的钱都没给一分呢。”秦长春说。
同为唐河的农资经销商，史一航告诉记者，受持续卖粮难影响，面对大量农资赊销，不久前迫不得已采取以粮抵债形式回收欠款。“有3个种粮大户，欠款一共达到20多万元，实在没办法只好用10来万斤小麦冲抵了部分债务。要不时间太长，数目太大，我们也吃不消。”
记者注意到，与普通农民不同，对种粮大户而言，卖粮款相当于其用于农业生产的周转资金，成堆粮食无法变现，产生了“卡脖子效应”。
息县项店镇种粮大户董海军说，每年都是收完庄稼后给农资钱，现在因为小麦卖不出去，农资欠款达20多万元。“种粮的周转资金，包括购买农资、耕种费用、农民地租等，主要是靠卖粮款，如果粮食卖不出去，后续周转将难以为继。”
另一县的种粮大户杨秀丽(化名)更是感觉“每天都生活在水深火热之中”。据她介绍，去年受灾加上眼下的卖粮难，至今已经负债400多万元，除了农资赊销款，还有200万元的民间借贷。
“以前是卖了这季的粮食，赶紧还上季的农资款，同时兑付下季土地转包费。现在粮食压在手里，链条不动了，只能到处借债。”杨秀丽说。
“赔钱太多就难免跑路了”
除了在粮食链、资金链上引发的连锁反应外，卖粮难还对土地流转、规模经营带来消极影响，局地甚至隐现退租苗头。
豫南的一位农资经销商王春友表示，不少种粮大户目前都是艰难维持、亏本运营，如果卖粮难持续得不到缓解，下一步还可能迎来一波破产、倒闭潮。“土地流转租金高、投入大，基础设施差的地方旱涝不保丰收。辛辛苦苦打了粮食再卖不出去，赔钱太多就难免跑路了。”
事实上，记者在实地调查中已经发现了一些种粮大户跑路现象。即使苦苦支撑的，也都表示秋收结束后将缩减包地规模，甚至完全退出。
在南阳市卧龙区，一名杨姓粮食经纪人介绍，此前有个郑州人在当地流转了2000亩地，今年小麦收获后遭遇卖难，全部低价卖给自己后跑路了。
31岁的信阳市平桥区种粮大户刘勇告诉记者，自己从2009年开始包地，最多时达到6300多亩，前期经营不善负债200多万元，去年已被迫将面积缩减至5200多亩。
“目前除农资赊销外，光农民的土地租金就欠了100多万元，外面还借了月息3分的高利贷60多万元。一直想着能翻身，谁知又遇到卖粮难。”刘勇说，“今年秋季结束，准备把地全退了，合同没到期很可能会和农民产生纠纷，但也顾不上这些了。”
息县种粮大户柳学友表示，小麦滞销局面多年未遇，希望能引起各方重视。“及时出台措施打开‘死结’，让这些链条转动起来。对于种粮大户来说，往往是一年亏损还三年。如果看不到前景，就很容易撂挑子。”
中国粮食太多了吗？
粮食卖不动是什么原因？是我国粮食太多了吗？如果粮食太多，我国粮食进口量为何屡创新高数据显示，今年上半年，我国累计进口包括小麦、玉米、大麦在内的谷物及谷物粉1629万吨，同比增长超过60%。问题出在哪里？
价格倒挂，进口激增
黑龙江省农垦建三江管理局前进农场种粮大户齐挺军从事水稻种植20多年了，今年他种了600多亩水稻。齐挺军告诉记者，2004年以前由于没有托市收购政策，粮价大起大落，种粮收益得不到保障。2004年之后，国家实行水稻最低收购价政策，并逐年提高价格，他的种粮收益也越来越好。
“根本不用担心稻谷卖不出去，有最低收购价托底，我们就把粮食卖给当地的中储粮。”齐挺军说。
齐挺军的选择也是许多农民的选择。近10年来，最低保护价和临时收储政策极大地调动了农民的种粮积极性，而与此同时，国内粮价也持续多年上涨。当前，我国粮食市场出现了国内外粮价倒挂、主产区与主销区粮价倒挂、成品粮与原粮价格倒挂等多重倒挂现象。
中国社科院农村发展研究所研究员李国祥说，我国一直提高粮食的收购价格，是因为种地成本提高了。例如，原来农民自己种自己的地，不存在土地租金这个成本，现在土地流转规模经营，就有了租金成本。记者了解到，今年在黑龙江、山东等地均出现土地流转价格大幅上涨的情况，多地增长幅度超过20%。
国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆表示，从我国发展阶段、自然禀赋来看，粮食价格倒挂是必然趋势。我国人多地少的国情，到了现在发展阶段，劳动力成本、农产品成本大幅上升。“但两个特殊因素造成时间点提前到来，一个是我们自己年年提高收购价格，另外就是近几年国际市场粮价下降，促使粮食价格倒挂提前到来。”
专家表示，国内外价格倒挂导致粮食进口激增、国内区域间粮价倒挂导致主销区到主产区收粮积极性下降。这些都是当前卖粮难的重要原因。
粮库顺价销售遇阻
多年来，湖南稻谷总产排名稳居全国第一，但大米加工产能和年实际加工量均只居全国五六名，规模以上粮油加工业产值甚至只排名全国15位左右。
究其原因，主要是从事稻谷加工的企业普遍感觉“不赚钱”。常德市桃源县新合作富硒水稻合作社理事长刘兴海介绍，合作社的加工企业加工100斤稻谷利润只有两块钱，还不算机器折旧和缴纳的税款。
国务院发展研究中心学术委员会秘书长程国强表示，由于我国实行最低保护价收购政策，稻谷价格逐年提高，而大米价格基本保持稳定，由此带来“稻强米弱”的局面，使加工企业不愿意从粮库购粮进行生产，这也加剧了粮食的积压。
据了解，我国粮食收储企业一般对库存粮食采取顺价销售，即以收储价为基础，加上合理费用和一定利润进行销售。在目前收储价明显偏离市场的情况下，加工企业显然没有动力购买。
益阳市粮食局副局长徐铁辉告诉记者，2014年益阳市共收购托市粮28.5万吨，由于拍卖进度不理想，到目前为止，加上2013年度的托市粮，全市仓库里共有10万吨左右陈粮不能及时出仓。
不仅稻谷，小麦、玉米也是如此。安徽粮食批发交易市场数据显示，今年6月该省第一轮临储玉米拍卖结束，玉米拍卖投放量23398吨，实际成交3000吨，成交率仅为12.82%。
“在利润的驱动下，许多贸易商、粮食加工企业更愿意采购国外低价粮，相应减少对国内粮食的采购，带来的后果是粮食从地里收上来，不能进入加工环节，只好存在粮库里，越积越多。”北大荒（600598）米业集团御绿制米有限公司经理刘艳秋说。
粮食是不是多了
专家认为，现在部分产粮大省出现新一轮卖粮难，既有进口激增的因素、顺价销售销不出去的因素，也有我国粮食连连增产的因素。
程国强说，这些年我国粮食增产最主要是玉米增产。“近10年，玉米产量年均增长5.2%，10年累计增长65%。10年前我国玉米年产1.3亿吨，现在2.15亿吨。10年前玉米产量没有稻谷多，现在则超过水稻成为我国第一大粮食作物。”
与此相对应，我国玉米播种面积逐年增长，10年累计增加45%。同期小麦播种面积增加12%，水稻增加7%，其他杂粮作物，如国内市场需要的杂豆、荞麦等小品种，播种面积则减少了25%，加之大豆面积大幅减少，腾出来的土地大都种了玉米。
玉米面积和产量的大幅增长是不断的政策性提价的结果。“现在如果把东北的玉米拉到广州口岸，跟国外的玉米拉到广州口岸相比，差价在每吨七八百块钱，要是没有关税配额的管理，国外玉米将在顷刻间淹没国内市场。”程国强说。
据了解，我国对玉米、小麦、大米等主粮进口实行配额管理，但其他不少小的粮食品种并没有进口限制。正因为如此，在国内玉米价格畸高的情况下，国际替代粮进口迅速增加。如去年高粱和饲料大麦的进口量都超过了500万吨，前者增长3倍，后者也翻了一番。
而与此同时，我国玉米库存一亿数千万吨，相当于前几年一年的产量。程国强说，我们不需要所有粮食都靠自己生产，一是资源环境承载不了，二是从粮食安全的角度看，也没有必要。
黑龙江齐齐哈尔市的一家粮食收储企业 粮食支持政策面临困局
我国自2004年开始实施最低收购价政策，其后又启动临时收储政策。这些政策极大地调动了农民的种粮积极性，是我国粮食连连增产、农民持续增收的重要保障。然而随着国内种粮成本快速上涨，政策性收购价节节攀升，粮价越来越偏离市场，一系列问题开始浮现。
粮食库存告警，秋粮收储“压力山大”
必要的库存是国家粮食安全的保障，但如今库存粮食销售不畅，各地库存普遍爆满，新粮下来往哪里放，成了一个棘手的难题。
记者从黑龙江省粮食部门获悉，2014～2015年粮食收购年度，该省粮食收购量和政策性粮食收购量再创历史新高，库存大幅增加，全省库存爆满，安全储粮形势严峻。
中储粮黑龙江分公司齐齐哈尔直属库，14万吨的仓容已经没有一点空余。为了多装粮食，库内还建起了多个露天储粮的钢结构“千吨囤”和房式仓。记者了解到，中储粮黑龙江分公司的64个库点早已“粮满仓”，很多直属库的仓容甚至前几年就饱和了。
不仅中储粮的直属库，黑龙江省的427户地方国有粮库也满仓。在黑龙江省海伦市胜利粮库有限公司的院内，砖混仓、房式仓、“千吨囤”等各式储粮设施都有，4万多吨的存粮创下了这个粮库的库存新高。
一些粮食系统干部介绍，当前安全储粮任务很重，“千吨囤”短期储粮还行，长期储存由于上层隔热条件不行，粮食品质可能会出现变化。露天储粮还容易出现火灾，中储粮林甸直属库大火、海林直属库火灾都是发生在露天储粮设施。
另一个粮食大省吉林情况同样如此。
“估计今年吉林玉米产量至少3000万吨，而我们和地方国有粮食企业目前已经没有空余仓容，加上租库收购人员有限、委托收购风险隐患多，大量积压的粮食将可能出现管不了、管不好的问题。”中储粮吉林分公司购销计划处处长宋海河说。
宋海河告诉记者，目前中储粮吉林分公司有2430万吨粮食露天储存，露天货位多达4万余个，特别是有的库点利用非标准仓储粮，缺少机械通风、电子检温等功能，极易出现粮堆发热、结露、生虫、生霉甚至坏粮情况，还有的企业消防、防雷设施不符合要求，存在一定的安全隐患。
市场扭曲严重，粮食产业链不堪重负
正是夜里11点多的时候，车间里灯火通明，机器隆隆，一袋袋面粉从流水线上源源不断地下来；到了白天，偌大的厂房却空旷安静，只有不多的装卸工在忙着搬运货物——这是记者前不久在河南永城市天顺祥面粉有限公司见到的奇怪一幕。
该公司副总经理赵凤梅介绍，自今年6月实行阶梯电价以后，早上8点到10点、晚上10点到12点电价6毛多，夜里12点到早8点是3毛多，其余时间是1块多。“不同时段电价差别很大，为了节省开支，面粉生产只能选择白天休息、夜间生产的模式。”
作为河南省传统产粮大县，永城面粉加工企业集中。2005年10月，还被中国食品工业协会授予“中国面粉城”称号，目前面粉年产能达到150万吨。然而记者采访发现，在连年托市收购助推形成的“麦强粉弱”格局下，当地面粉行业正进入“历史上最困难的时期”。
金源面粉集团总经理孟涛告诉记者，启动托市收购政策以来，小麦价格从2006年的每斤0.68元涨至现在的1.18元，几乎翻了一番。与此同时，50斤包装的面粉价格从50元仅仅上涨到70元。一边是只涨不跌的原粮价格，一边是起伏不定、行情走弱的成品市场，夹缝中喘息的面粉加工业早已进入“刀片利润”时代。
“即使好点的企业，利润率也只在1%至3%之间，而且这点利润全部来自副产品——用于做饲料的麸皮，面粉生产只够保本。”孟涛说，“随着饲料加工用大麦和高粱替代麸皮，今年以来麸皮价格也从每斤1.1元一路下跌到了5毛多，面粉行业的日子更加难过了。”
面粉行业如此，大米、玉米加工业同样如此。随着托市收购价的提升，我国玉米、小麦、稻谷等粮食价格普遍比国际市场贵40%到50%，业内人士指出，这个政策虽然稳住了农民种粮积极性这一头，但对整个粮食行业和市场生态带来越来越大的负面影响。
记者在吉林省的松原市、榆树市、四平市等地了解到，当地一些玉米深加工企业“亏损但生产着”，由于停工将面临设备老化、市场丢失等问题，部分实力较强的企业“咬牙”生产，在停产、半停产边缘徘徊。
嘉吉生化有限公司总经理肖非说：“2014年企业亏损2800万美元，原料成本高失去竞争优势。省内很多加工企业都已停产。”嘉吉生化和中粮生化（000930）是两家坚持生产的企业，但吉林省粮食局调控处处长王涛告诉记者，位于榆树市的中粮生化也已准备停产，因为每月近千万元的损失已经无法承受。
两个“天花板”与两道“紧箍咒”
如果说上述两方面具体而微地体现了现行粮食支持政策存在的问题，那么从宏观上看，现行政策也到了不得不调整的时候。
首先是两个“天花板”。一个是价格“天花板”，一个是补贴“天花板”。前一个“天花板”前文已经提到，是指我国主要粮食价格已高于国际市场价格，继续提价遭遇“天花板”。后一个“天花板”是指根据世贸组织规则，继续提高补贴可能将受到限制。
国务院发展研究中心学术委员会秘书长程国强表示，现行的粮食支持政策属于“黄箱”政策，按照WTO的规定，“黄箱”政策的微量补贴额不能超过该粮食品种产值的8.5%。对照这一标准，我国一些粮食品种继续提高补贴空间已经十分有限了。
而在这两个“天花板”的下面，“地板”却越抬越高。所谓“地板”，即粮食生产成本。据统计，从2003年到2013年，我国玉米、稻谷的生产成本都提高了一倍以上，小麦提高了84%。“天花板”与“地板”之间的空间越来越小，粮食支持政策升级迫在眉睫。
再说两道“紧箍咒”。这是指环境和资源两个方面对粮食生产的约束越来越紧。程国强说，以我国的土地资源，农产品自给率只能到80%，而如今满足了国内90%的谷物、油料等农产品需求，这是在农业资源超负荷运行、环境代价高昂的条件下实现的。
主要表现在以下几个方面：
一是部分湿地和草地资源被开发成耕地。其结果，湿地、草原资源被逐步吞噬，生态环境破坏严重。
二是地下水资源被过度开采。粮食生产是高耗水产业，过度追求粮食产量使一些缺水地区地下水位持续下降，如华北等地灌溉机井甚至已经打到了几百米深。
三是农业面源污染加重。为确保粮食增产，我国化肥、农药施用量快速增长。目前，我国以占世界10%的耕地施用了世界35%以上的化肥，单位面积的化肥施用量是世界平均水平的3.9倍，欧盟的3.3倍，美国的4.5倍，由此带来很大污染，也导致耕地瘠薄化。
程国强说，现行的粮食支持政策侧重于鼓励粮食产量的增加，对粮食品质、资源环境等关注不够，粮食生产可持续性受到考验。“粮食政策不仅要考虑当下的产量，还要考虑5年后、10年后，以及子孙后代的粮食安全。”(半月谈记者 张兴军 王建 齐海山)
新形势下的粮食安全策略
我国粮食安全正面临新的形势和考验：卖粮难再现、进口激增、库存爆满、资源环境紧张、“天花板”压顶……中央也着手开始应对，制定新的粮食安全战略、启动目标价格改革试点、加快农业发展方式转变等，加快了粮食政策和粮食战略调整的步伐。
升级粮食支持政策
前文已述，现行粮食支持政策正陷入困境，改革势在必行。但这一改革不是要削弱或者取消支持，而是要升级。国务院发展研究中心学术委员会秘书长程国强表示，对农业实行支持与保护，是目前发达国家的通行做法。
“农业具有弱质性、公共性、外部性等特点，与非农部门相比，农业总是处于相对不利的地位，而粮食等主要农产品又确保了国家粮食安全，为社会稳定和经济发展提供基础支撑，同时农业还具有多种功能，如保持生物多样性、保护水土和环境、发挥就业缓冲作用等。”程国强说，这就是为什么大多数国家都会对农业进行支持和保护的原因。
数据显示，经合组织国家农业补贴平均水平为21.7%，远高于我国的9.1%。与韩国52.1%、日本47.3%的补贴水平相比，我国相差更远。这说明我国对粮食等农产品的补贴力度有待进一步提升。当然，补贴的方式需要改革。
改革的取向，是减少价格支持政策对农产品市场的扭曲影响，切实发挥市场配置资源的决定性作用。去年，我国从部分地区的大豆和棉花入手，推进目标价格改革试点，这是一个尝试。目前来看，改革取得了一定成效，但也面临操作复杂、落实成本高等难题。
程国强说，现在应该在目标价格试点的基础上，推行“升级版”的支持政策。该“升级版”政策不再以一定价格为补贴的触发标准，也不再针对特定产品，而是只要种植粮食作物，不管什么品种，种植者均可按实际面积获得补贴。粮食价格则只要不出现大的波动就让它随行就市。
这样的政策会减少对市场的干预，相对于目标价格制度，其优点是简便易行，也有利于粮食品种根据市场需求和价格信号进行调整，同时可以规避世贸规则对特定农产品8.5%的补贴限制。
“WTO将农产品‘黄箱补贴’分为特定产品补贴和非特定产品补贴，分别进行约束。一般而言，特定产品补贴的微量允许由于是该产品产值的8.5%，补贴空间相对较小，容易被突破；非特定产品补贴的微量允许是整个农业总产值的8.5%，补贴空间较大。”程国强说。
当然，长远来看，我国粮食支持政策还须从“黄箱补贴”向“绿箱补贴”过渡。所谓“绿箱补贴”，主要包括对农业科技、水利、环保、保险等方面的补贴，它不会对产出结构和农产品市场发生直接显着的扭曲作用，因此为世贸规则所允许。
立足国内保重点
2013年12月的中央经济工作会议和2014年的中央一号文件确立了我国新的粮食安全战略，即“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”。专家表示，这句话大家可能已经不陌生，但对它的理解还须进一步深化。
首先，新战略强调了要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全，在此基础上，允许“适度进口”。“‘适度进口’首次被明确为我国粮食安全战略的一个组成部分。”国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆说。
其次，新战略在重视粮食数量的同时，更加注重品质和质量安全；在保障当期供给的同时，更加注重农业可持续发展。
专家表示，把这几个方面结合起来，能更好地理解“立足国内保重点”的具体所指。
一是重点保口粮和谷物，尤其是口粮。口粮包括小麦和大米，这两个品种是一点都不能含糊的。至于玉米，农业部近期选择山西、内蒙古等10个省区开展“粮改饲”试点，这里的“粮”就是指玉米，可见玉米种植结构的调整已经启动。
二是重点保产能。农业部部长韩长赋最近明确表示，推动粮食生产由注重年度产量向稳定提升粮食产能转变，实现“产量稳定”“藏粮于地”“藏粮于技”。
“‘藏粮于地’就是加快建设高标准农田，有计划分片推进中低产田改造，优先在东北、黄淮海和长江中下游等水稻、小麦主产区，建成一批优质高效的粮食生产基地；‘藏粮于技’就是走依靠科技进步、提高单产水平的内涵式发展道路。”韩长赋说。
三是重点保障可持续。程国强表示，我们对粮食安全的认识应该提升，并不是粮食产量越高越好，如果为了追求短期产量而损害长期的可持续性，这也是与新的粮食安全战略相悖的。如今，我国正在逐步推行污染土壤修复，退耕还林、还草、还湖，土地轮作休耕等措施，就是为了可持续的粮食安全。
实施全球农业战略
既要保障粮食等农产品供给，又要保护农业资源环境，这要求我们必须统筹利用国际国内两个市场、两种资源。“这绝不仅仅是从国外多进口点粮食那么简单。”程国强说，其实质是要实施全球农业战略，构建符合国家粮食安全战略需要的，持续、稳定、安全的全球农产品供应网络。
程国强认为，全球农业战略包含5个方面的内容。
一是持续稳定、可预见的直接贸易战略。我国应与有关供应国、跨国企业等建立持续稳定、可预见的战略贸易伙伴关系，保障油脂油料、棉花、食糖、肉制品、乳制品等国内供需缺口较大、需求持续增长的农产品的持续稳定进口。
二是农产品进口多元化战略。即加快布局境外农业投资与合作，支持有关农业资源丰富的国家，特别是发展中国家，提高农业综合生产力，促进增加全球农产品的有效供给，为中国全面实施多渠道、多区域、多品种的多元化进口奠定基础。
三是境外农业投资战略。这要求大力培育境外农业投资主体，鼓励和支持有条件的各类企业到境外进行农业投资，逐步建立全球农产品进口供应网络和全球农业资源供应链。
四是新型农业国际合作战略。对发展中国家，重点支持其提高粮食综合生产能力和粮食自给能力，由此增加全球粮食市场供应、改善全球粮食安全形势；对发达国家、农业大国，则重在与之合作推动完善全球农业治理机制，制定全球农产品贸易规则等。
五是创建全球大宗农产品交易中心。作为全球最大的农产品进口国，我国目前仍然缺少有效的风险管理工具。应尽早谋划建立全球大宗商品交易中心，使我国在国际大宗农产品的定价上赢得更多话语权。
程国强说，我国发展到现阶段，粮食安全战略必须要有全球视野、世界布局，我国也有了实施这种战略的能力。“只要在上述几个方面持续取得成果，国外农产品供应是可以有保障的。即使出现无法预料的极端情况，国内至少还有大米、面粉可吃，还有潜在产能可以调动。”
