——全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟详释新种子法
在新种子法施行之际，本刊记者采访了主持修改工作的全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟，对新种子法的主要修改内容给以解读。
记者（魏登峰 李）：2015年11月4日，十二届全国人大常委会第十七次会议审议通过了新修订的种子法并于2016年1月1日起施行。请问为什么要修改种子法？
刘振伟：种子法是2000年颁布施行的，当时我国种业正处在由计划体制向市场经济转变，全面实现政企、事企分开的发展阶段，种子法对发育多元市场主体、搞活种子市场发挥了重要作用。可以说，种业是农林各产业中较早实现依法治理的领域。
为什么要修改？从农业发展的宏观环境看：今后若干年，我国因人口增长和消费水平提高产生的农产品刚性需求扩大趋势不可逆转，因城镇化加速产生的耕地和水资源紧约束不可逆转，因比较优势丧失产生的国内大宗农产品价格与国际市场价格倒挂不可逆转，因上述原因导致的农产品进口扩大趋势不可逆转。缓解“四个不可逆转”，关键靠农业科技，农业科技的重点是种业。从种业自身看：种业是农业的核心竞争力，但目前在体制机制、管理等方面与发展现代种业、实现农业现代化的要求还不相适应。育种创新上存在“四多四少”，即：“选育的品种多，但突破性的品种少；通过审定的品种多，但较大面积种植的品种少；高产品种多，但综合性状好、品质高、抗逆性和适应性强的品种少；适合人工劳动的品种多，但适合机械收割的品种少”。在植物新品种保护方面，法律不健全，保护品种权人合法权益的力度弱，与国际植物新品种保护的发展趋势脱节。在种业企业的竞争力方面，我国种业市场还属于发展的初级阶段，种子企业进入市场只有十多年时间，虽然数量不少，但大多没有完成原始资本积累，生产经营规模普遍偏小。在种子市场监管方面，执法力量弱，监管技术和手段落后，对违法行为处罚力度轻，违法成本低。另外，国外种子企业通过并购、独资或合资、设立研发机构等方式进入我国种业呈加速趋势，并且由园艺作物向粮食作物拓展，由生产经营向科研育种延伸，挤压国内种业市场空间。因此，修改种子法是大势所趋。
记者：请介绍一下种子法修改的总体思路，可不可以说新种子法是今后一个时期发展现代种业的顶层设计？
刘振伟：种子法修改的思路是：一是着力搭建现代种业制度框架。建立现代种业制度，是确保国家粮食安全、种业安全、生态安全，保护农民权益，推进农业现代化的重要战略举措。种子法修改，立足于种业国家战略性、基础性核心产业地位，着力构建以产业为主导、企业为主体、产学研结合、“育繁推一体”的现代种业法律制度，着力提升种业自主创新能力、知识产权保护能力、企业的市场竞争能力、供种保障能力和市场监管能力。
二是坚持发挥市场配置资源的决定性作用与政府严格监管有机结合。坚持市场化改革方向，主要由市场决定种业的资源配置，除公益性研究外，其他都通过市场竞争优胜劣汰。与此同时，划定政府监管边界，明确监管职责，建立市场导向下的严管模式。政府的监管要符合市场经济规律和种业发展规律，既不能事事包揽，也不能撒手不管，监管重点是规划计划、市场准入、市场秩序、质量标准、维护农民权益等。在监管环节上，做到事前事中事后全程监管，有法可依。
三是把握“转型升级”的度，循序渐进。种业制度设计既要体现发展方向，又不能超越发展阶段。改革路径体现“渐进式”和“小步快跑”的思路，不急于求成，与现阶段各主体的发育程度、科研水平、政府的监管能力及改革参与者的接受程度相适应，不拔苗助长。既学习借鉴国际上先进的种业管理经验，又不盲目照搬。
新种子法将党中央、国务院关于我国种业发展的方针政策以及被实践证明行之有效的做法转化为法律规范，涉及种质资源保护、种业科技创新、植物新品种权保护、主要农作物品种审定和非主要农作物品种登记、种子生产经营许可和质量监管、种业安全审查、转基因品种监管、种子执法体制、种业发展扶持保护和法律责任等十个方面的内容。如果说修订前的种子法是种业在从计划经济到市场经济发展阶段的顶层设计，那么新种子法就是发展现代种业在制度上的顶层设计，其意义是重大和深远的。
记者：完善种业创新体系是新种子法的重点之一，请问新种子法在这方面有何体现？
刘振伟：包括六方面内容：一是支持科研院所及高等院校重点开展育种的基础性、前沿性和应用技术研究，以及常规作物、主要造林树种育种和无性繁殖材料选育等公益性研究。二是鼓励种子企业充分利用公益性研究成果，培育具有自主知识产权的优良品种。三是鼓励种子企业与科研院所及高等院校构建技术研发平台，或建立以市场为导向、资本为纽带、利益共享、风险共担的产学研相结合的种业技术创新体系。四是完善品种选育的区域协作机制。五是加强种业科技创新能力建设，促进种业科技成果转化，维护种业科技人员的合法权益。六是由财政资金支持形成的育种发明专利权和植物新品种权，除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益外，授权项目承担者依法取得。
这六个方面的内容主要着眼于调动两个积极性：既调动科研院所及高等院校从事基础性、前沿性等公益性研究的积极性；又调动具备条件的种子企业从事育种创新的积极性。两个积极性有两个交汇点：一是共建“育繁推一体化”实体。鼓励种子企业与科研院所、高等院校产学研结合，这种结合，是实质性结合，有明晰的产权制度安排，是一体化的法人实体组织。二是共建合作研发平台。把企业的资金、管理、成果转化快的优势与科研院所人才密集、科研资源丰富的优势结合起来，建立利益分享、风险共担的产学研结合的种业技术创新体系。
记者：新种子法在品种管理方面修改和增加的内容较多，为什么要做这么大的调整？
刘振伟：对品种管理相关内容的修改是新种子法的一大亮点，主要涉及品种审定和登记两个方面。
关于主要农作物品种审定。品种审定是我国品种管理的一项重要制度，对提高粮食单产水平、提升农产品品质、增强作物抗性、引领育种发展方向、维护农民利益发挥着重要作用。审定制度不是我国独有的，国外种业发达国家大多建立品种管理的市场准入制度，不过他们叫“登记”，我们叫“审定”，实质内容是一致的。现在有一种说法，说“审定”制度是过渡性的，将来要取消，这是不准确的。
针对品种审定制度存在的问题，新种子法有四个方面的调整：一是缩小了主要农作物品种审定范围，取消原种子法关于国务院和省级人民政府农业主管部门可以分别确定一至二种主要农作物品种的规定，审定品种由28种减为5种(稻、小麦、玉米、棉花、大豆)，是一次力度较大的简政放权。二是规范审定条件和规则。将品种的特异性、一致性、稳定性测试作为品种审定的重要依据；审定标准应体现产量、品质、抗性、方便耕作等的提高与协调。三是增设“绿色通道”。对经认定的“育繁推一体化”种子企业实行“绿色通道”。允许其对自主研发品种自行完成试验，达到审定标准的，由审定委员会颁发审定证书，企业应对试验数据真实性负责，并建立试验数据可追溯制度。四是对属于同一生态区的其他省份的引种，改审批制为备案制，简化了程序。
关于建立非主要农作物登记制度。在国家实行简政放权，取消和下放行政许可的大背景下，是否要对非主要农作物设立登记制度，开始讨论时有一些争议。随着深入的研究论证，各方面的意见逐步趋于一致，倾向性的意见认为：种子是特殊商品，种子安全涉及国家粮食安全、生物安全和食品安全。按照行政许可法关于“直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动”可以设定行政许可的规定，对非主要农作物进行登记，确属必要。这方面增加的主要内容：一是由国务院农业主管部门制定和调整需要登记的非主要农作物品种目录，列入目录的品种在推广前应当登记；应当登记而未登记的，不得发布广告、推广，不得以登记品种名义销售。也就是说，这个登记是强制性登记，不是自愿性登记。二是省级农业主管部门负责登记受理工作，对申请者提交的申请文件进行书面审查，符合要求的报国务院农业主管部门予以登记公告；明确登记的内容、程序、办法；明确对已登记品种存在申请文件、种子样品不实的，由国务院农业主管部门撤销该品种登记，造成损失的，依法承担赔偿责任。非主要农作物的登记范围，根据实际需要和监管能力，将会逐步扩大。
记者：我国现在还没有植物新品种保护法，社会各界呼吁提升植物新品种保护的立法层次。请问新种子法对这个问题是如何处理的？
刘振伟：新种子法新增设“新品种保护”一章，强化了植物新品种保护的关键性制度。包括：①明确国家实行植物新品种保护制度及授权条件和原则；②明确取得植物新品种权的品种得到推广应用的，权利人依法获得相应的经济利益；③明确完成育种的单位或个人对其授权品种享有排他的独占权；④规范植物新品种权保护的命名、保护例外和强制许可情形；⑤规定同一植物品种在申请新品种保护、品种审定、品种登记、推广、销售时只能使用同一个名称；⑥生产推广、销售的种子应与申请植物新品种保护、品种审定、品种登记时提供的样品相符；⑦明确对违反法律，危害社会公共利益、生态环境的植物新品种不授予植物新品种权；⑧明确取得实施强制许可的单位或者个人不享有独占实施权，无权允许他人实施。前四条，提升了立法层次，后四条，属于新增加的规定。
新种子法将植物新品种保护作为一章处理，符合党的十八届四中全会提出的“完善知识产权保护制度”和2015年中央一号文件关于“加强农业知识产权法律保护”的要求。品种管理与植物新品种保护是一枚硬币的正反面，测试流程、测试机构、执法主体都在一个部门，按照目前的处理方式，有利于统一执法和管理。
记者：在种业管理制度上，新种子法有哪些调整完善？
刘振伟：总共有六个方面，一是将种子生产许可证和种子经营许可证合并为种子生产经营许可证，下放“育繁推一体化”企业种子生产经营许可证审批权限，取消先证后照的规定，这有利于降低行政管理成本和种子生产经营成本。二是加强了种子质量管理的规定。在种子质量检验、行业自律管理、种子质量认证、信息发布及监管等方面作了完善。三是建立了不合格品种退出制度。四是完善特许经营备案制度。新种子法规定，对专门经营不再分装的包装种子的，或者受具有种子生产经营许可证的种子生产经营者以书面委托生产、代销其种子的，应向县级政府农业、林业主管部门备案。考虑到农村地区特别是一些地方性常规品种的用种实际，保留了农民个人在集贸市场上出售、串换自繁自用剩余种子不需办理许可证的规定，但限定在当地。五是完善种业安全审查评估制度。六是完善转基因品种监管制度。为了回应消费者对农业转基因生物产品的关切，尊重和保护消费者的知情权，新种子法增加了由国务院农业、林业主管部门“加强跟踪监管”和“及时公告有关转基因植物品种审定和推广的信息”的规定。
记者：新种子法完善了执法体制，种子行业对此反响很大，请介绍一下这方面增加的规定，为什么要这样规定？
刘振伟：新种子法完善了种子执法体系和执法手段，包括：农业、林业主管部门所属的综合执法机构或受其委托的种子管理机构，可以开展种子执法相关工作；农业、林业主管部门在依法履行监督检查职责时，可以进入生产经营场所进行现场检查，对种子取样测试、试验或者检验，查阅、复制有关材料，可以采取查封、扣押等行政强制措施。
委托种子管理机构进行执法符合行政处罚法的有关规定。与直接执法、授权执法不同的是，委托执法机构在行使处罚权时，用的是委托部门的名义，行为后果由主管部门承担。全国目前共有农业种子执法机构2919家，林木种苗管理机构1904家，执法管理人员4.6万人，明确其执法的法律地位后，有利于稳定机构和队伍。种子管理机构应加强自身建设，规范执法行为，提高执法质量。
记者：新种子法将种业发展的扶持保护措施作了梳理，成为系统化、长期化的制度安排，都包括哪些内容？
刘振伟：近年来，国家出台了一系列推动种业发展的扶持措施，有的是由部门规章规定，有的是由规范性文件规定，有的是地方政府和企业的成功经验。还有一些种业发展迫切需要扶持政策尚未出台。新种子法新增了“扶持政策”一章，将这些政策措施上升为法律规定，涉及财政、税收、保险、繁育基地保护等方面，是比较全面的。
记者：关于法律责任，新种子法都有哪些修改和完善？
刘振伟：新种子法围绕完善民事、行政和刑事法律责任，加大处罚力度、拓宽处罚范围，共涉及40多处。一是增加了对侵犯植物新品种权、植物新品种申请权和植物新品种权权属纠纷救济途径的3项规定。二是增加了对植物新品种侵权行为等24种种子违法行为的行政处罚措施。三是加大了对生产经营假、劣种子等10种违法行为的行政处罚力度。增加了因生产假、劣种子犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，被吊销种子生产经营许可证的等3项从业禁止的规定。总之，提高了法律的震慑力。
记者：生物育种技术的发展日新月异，请问新种子法在保护原始创新方面有何新措施？
刘振伟：近年来生物技术和分子育种快速发展，通过体细胞克隆、基因导入等方式培育派生品种，对完善植物新品种保护制度提出了新要求。引入生物育种技术，对诚实守信的育种人来说，有助于提高育种水平。但对不诚实守信的育种人来说，又可能利用新技术剽窃别人的成果。原始创新人花费数年乃至数十年培育的品种或繁殖材料，被别人私自利用或者进行个别性状的简单修饰模仿后，就堂而皇之地申请保护并销售、推广，这应该受到约束。就好像一款汽车，只更换了两盏车灯，“改装车”就变成一款新品牌汽车，这对原始创新是致命性打击。实质性派生品种管理制度缺失，直接影响育种人从事原始创新的积极性。如果对这种利用技术手段投机取巧、变相剽窃的行为视而不见，我国种业原始创新动力将会消磨殆尽，必将进一步拉大我国与种业发达国家的差距，后果十分严重。为此，种子法修订草案一审稿中规定，“实质性派生品种可以申请植物新品种权，并可以获得授权。但对其进行生产、繁殖等行为的，应当征得原始植物新品种权所有人的同意。实施实质性派生品种的植物种类、判定标准及起始时间，由国务院农业、林业主管部门分别确定”。将原始品种权的权利范围延伸到实质性派生品种的繁殖材料，是着眼于保护原始创新，符合知识产权司法保护的国际通行做法，与是否加入国际植物新品种保护联盟公约UPOV1991文本没有因果关系，也未改变和增加我对外国际义务。但因部门间有不同意见，这一规定未搭上修改种子法这班车，成为一件憾事。
科技上要出大成果、新成果，就必须严格保护知识产权。我国现在已到了引进、消化吸收、再创新的阶段，如果我们在科技上要跻身世界第一阵营，就必须加强对原始创新的保护。就育种来说，如果修饰、模仿别人的东西畅通无阻且不付代价，那“走捷径”投机取巧者就会多起来，这是个导向问题。我国育种科技人员数量大，有5万多人，既聪明又勤奋，国家对育种科研投入不断加大，如果再有一套科学的激励原始创新的制度，天时、地利、人和就都具备了。保护原始创新是浩荡之潮流，符合规律的事物，最终会得到圆满解决。
种子法修改从2011年开始调研到审议通过，历时近五年时间，来之不易。期待新种子法成为发展我国现代种业的新起点！
