我国人多地少，户均耕地规模细小，远低于国际平均水平，农业劳动生产率水平较低。随着我国工业化和城市化的推进，农民的非农就业收入不断提高，而从事农业的意愿却日趋下降，粗放经营甚至直接抛荒已经成为普遍现象。同时，全球化进程的加快导致我国细小规模的农业经营难以应对国际竞争，农业产业安全形势严峻。因此，我国的粮食安全受到影响，“谁来种地”、“怎么种地”成为亟需解决的难题，发展规模经营是我国实现农业现代化的必然选择。近日，中央审议通过了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。《意见》紧紧围绕十八届三中全会的决议确定的改革方向，确立了推动农业适度规模经营的政策方针与措施，意见立足中国国情，充分吸收世界农业发展的经验，既明确了积极推进农业规模经营的政策措施，有对我国政策实施过程中出现的问题作出了规范，《意见》的落实将对于推动我国农村改革发展，推进农业现代化影响深远。
国际化时代的农业竞争加剧，发展规模经营是世界各国应对竞争的必然选择，但是各国农业资源禀赋以及发展阶段的巨大差异决定了各国农业经营规模发展的差异。农业的生产特点和资源条件决定了经营规模并不是越大越好，必需适度。农业经营规模要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，还必须与农业经营组织与农业社会化服务水平相适应。之所以强调“适度”，就是为了避免出现土地规模的盲目扩张。适度规模经营的核心在于经营者的收益均等，即保障农民从事农业生产的收入可以与从事二、三产业的收入相当。从发达国家经验来看，存在多种方式实现适度规模经营。欧美国家主要通过土地的买卖、租赁或者委托实现土地的流转达到规模经营，而日、韩及我国台湾地区则主要是通过发展农民合作组织或者协会形成农户的联合实现规模经营。现阶段，考虑到我国的资源禀赋和农产品特征，可能同时存在三条实现适度规模经营的路径。一条是对于土地利用型的农产品，尤其是对于粮棉油作物，需要通过土地经营权流转达到一定的经营规模，并以规模经营户+社会化服务组织为主要形式实现适度规模经营；第二条是对于劳动密集型的农产品，如蔬菜水果等园艺产品，不是通过土地规模的扩大，而是主要通过设施化、提高附加价值，并以规模生产基地+合作组织为主要形式实现适度规模经营。第三条是资本密集型的农产品，如畜禽等农产品，主要通过资本的扩大，以规模养殖小区+龙头企业为主要形式实现适度规模经营。由于土地的适度规模经营重点针对粮食等土地集约型作物，因此对保障我国的粮食安全至关重要。
从主要发达国家实现农业现代化的发展经验来看，土地经营规模在农业现代化的进程中不断调整变化，且其平均规模通常随着经济发展水平的提高而扩大。同时，农业的生产特点决定了家庭是农业经营的基本形式。无论是以大中规模农场为主体的欧美国家，还是以小规模农户为主体的东亚国家和地区，都呈现出以家庭农场为主体，多种规模经营形式共同发展的特点。符合世界农业发展的一般规律，我国农业经营也将呈现出规模农户与传统承包农户长期并存的态势。按照农业部给出的标准，将适度的土地规模界定为相当于当地户均承包土地面积10-15倍，符合现阶段我国国情和农情。现阶段，我国不可能短时间内实现所有农户的土地规模扩张，只可能是部分具有经营能力的农户实现土地的规模经营，而多数农户仍是小规模经营。我们不可能在没有解决农民离农出路的情况下就简单地强制流转农民的土地。在考虑推进适度经营规模的同时，必须考虑细小土地规模农户经营可持续性的问题。
伴随着工业化、城镇化、信息化和农业现代化的迅速发展，我国农村剩余劳动力大量转移，务农人员不断减少，这为推进土地流转、实现适度规模经营提供了千载难逢的时机。一方面，在经济欠发达地区，可以通过互换并地的方式解决承包地细碎化问题，并借助经济发展的成果，逐步实现适度规模经营；另一方面，在条件允许的地区，探索土地转包、出租、转让及入股的方式，厘清土地所有权、承包权和经营权在土地流转过程中的权利关系和实现形式，大力推进农业现代化进程。发展适度规模经营不仅仅指实现土地的适度规模，还需要培育与之相适应的经营主体。现阶段，仍要坚持家庭经营为基础，积极鼓励合作经营、联合经营等多种形式的经营主体共同发展，大力支持社会化服务组织发展，构建以家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。对新型职业农民的培训将有助于解决“谁来种地，如何种地”的问题，《意见》也对此做了强调说明。
需要注意的是，适度规模经营的顺利实现离不开硬件和软件条件的支撑。一方面，由于农业基础设施具有公共品属性，且一般投入资金较大，农户投资意愿不足。因此，应该根据各地的实际情况，支农资金向农业基础设施建设倾斜，为发展适度规模经营奠定基础。另一方面，还需要有相应的制度设计予以配合，比如促进农业劳动力转移、农民工市民化的体制机制创新。因为流转土地进行规模经营，往往意味着要有大量农民从农业行业中转移出去、甚至是从农村转移出去，即“产业转移”和“身份转变”，而完成转移后农民的就业、生活等问题如何解决，是否真正实现市民化，将影响到适度规模经营的稳定性。
