《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》是近20年来由中共中央、国务院印发的首个关于土地管理的文件。《意见》立足统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，贯彻落实新发展理念，适应供给侧结构性改革要求，确立了数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护新格局，构建了管控、建设、激励多措并举的耕地保护新机制，形成了“明责任、算大账、差别化”的耕地占补平衡新方式。《意见》共6部分20条。把握《意见》的政策要点，要重点把握三个“新”。
数量、质量、生态
“三位一体”保护新格局
《意见》首次以中央文件形式明确“耕地是我国最为宝贵的资源”的战略定位，明确提出了“着力加强耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护”，三者相辅相成、缺一不可，是有机统一整体。
耕地数量保护是实施藏粮于地战略的物质基础。《意见》特别强调“要实行最严格的耕地保护制度，像保护大熊猫一样保护耕地，要坚决守住耕地红线，保持现有耕地面积基本稳定”，重申“两个绝不能”，即“已经确定的耕地红线绝不能突破，已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用”。在当前和今后一个时期，严保严管仍是土地管理工作的主基调，国家确定的规划期内耕地保有量是不可逾越的底线。
耕地质量保护是适应农业供给侧改革的客观要求。耕地质量高低直接关系到粮食生产能力和农产品品质优劣。《意见》强化了耕地质量提升和保护，提出要大规模推进高标准农田建设，通过多种措施大力提升耕地质量，确保粮食生产能力。《意见》还提出积极开展退化耕地、污染耕地等的综合治理和修复，实施减肥减药、高效种植，以促进农业产品品质升级和结构“优化”。
耕地生态保护是落实生态文明建设的题中应有之义。《意见》首次将耕地的生态保护建设与坚守耕地数量质量红线放于同等地位，这是对耕地内涵和功能的拓展和完善。《意见》强调了永久基本农田划定和保护的重要意义，特别是城市周边永久基本农田的划定，可以进一步发挥永久基本农田优化景观、保护自然生态、传承文化、优化空间布局等多种功能。《意见》提出要科学有序开发利用耕地后备资源，禁止违规毁林开垦耕地，促进生态空间山清水秀。
管控、建设、激励
多措并举保护新机制
保护耕地是一项极其复杂的社会管理系统工程。《意见》深入总结实践经验，进一步完善了管控建设并重、激励约束并举、责权利相统一的工作机制。
从源头上严控建设占用耕地，强化耕地管控性保护。《意见》提出充分发挥土地利用总体规划的整体管控作用，通过新增建设用地规划计划安排，引导和调控耕地的建设占用；突出对永久基本农田特殊保护，要在规划批准前先行核定永久基本农田并上图入库、落地到户；要求在编制有关规划、推进多规合一过程中，与永久基本农田布局充分衔接，城市发展原则上不得突破永久基本农田边界；提高占用永久基本农田的门槛，对经依法批准占用永久基本农田的，缴费标准按照当地耕地开垦费最高标准的两倍执行。
推进耕地质量建设，强化耕地建设性保护。《意见》强调，要着力机制创新，建立1212主导、社会参与的工作机制，以财政资金引导社会资本参与高标准农田建设，充分调动各方积极性；要着力模式创新，全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用，统筹推进耕地休养生息，综合采取工程、生物、农艺等措施，提升土壤肥力，提高耕地的粮食生产能力；要强化监测评价，建立科学的耕地质量和产能评价制度，定期对全国的耕地和产能水平进行评价，完善耕地质量调查与监测体系，实施耕地质量的监测与成果更新。
健全耕地保护补偿机制，强化耕地激励性保护。《意见》提出，整合中央和地方各级涉农资金，对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农民进行奖补，并规范市县间跨地区补充耕地的利益调节。《意见》还首次提出实行跨地区补充耕地的利益调节，允许国家重点扶贫地区补充耕地指标在省域范围内调剂，指标调剂收入用于耕地保护、农业生产和农村经济社会发展。同时，鼓励通过产业转移、支持基础设施建设等多种方式，由占用耕地区域对这些重点扶贫区域进行对口扶持。
明责任、算大账、差别化
占补平衡新方式
《意见》坚持聚焦突出问题，着力解决资源空间不匹配、责任主体不明确等问题，提出了“明责任、算大账、差别化”改革举措。
明确耕地占补平衡责任。《意见》在重申建设占用单位补充耕地义务的同时，进一步明确了地方1212负责落实补充耕地任务，使之与耕地保护主体责任一致。《意见》首次提出建立“党委领导、1212负责、部门协同、公众参与、上下联动”的共同责任机制，首次提出“实行耕地保护党政同责、对履职不力、监管不严、失职渎职的，依纪依法追究党政领导责任”，首次提出“耕地保护责任目标考核结果作为领导干部实绩考核、生态文明建设目标评价考核的重要内容”。三个“首次”，体现了中央对耕地保护责任目标落实的高度关注，凸显占补平衡责任落实在耕地保护整个环节中的关键作用。
强化占补平衡算大账。《意见》在改进占补平衡管理方式上提出，强调地方1212要“通过土地整理、复垦、开发等推进高标准农田建设，增加耕地数量、提升耕地质量”，以“县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充”落实补充耕地任务。为此，补充耕地资金上，地方1212要统筹各类1212资金、吸引各类社会资本；补充耕地渠道上，统筹实施土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等，新增耕地经核定后可用于落实补充耕地任务。从区域平衡角度“算大账”，实现补充耕地义务与地方1212保护耕地责任履行情况监管考核有机协同。
实行差别化管理。《意见》从我国区域资源禀赋、经济发展和项目实施的差异出发，提出实施补充耕地国家统筹。耕地后备资源严重匮乏的直辖市，新增建设占用耕地后，新开垦耕地数量不足以补充所占用耕地数量的，可向国务院申请国家统筹；资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省份，对由于实施国家重大建设项目造成的补充耕地缺口，可向国务院申请国家统筹。《意见》还提出跨省补充耕地资金收取标准综合考虑补充耕地成本、资源保护补偿、管护费用及区域差异等因素制定，发挥经济杠杆调节作用，进一步体现区域差异客观现实与差别化管理原则。
